Europas nye sikkerhets- og forsvarspolitiske aktør: Hva betyr det for oss?

I Forsvarssjefens fagmilitære råd, som ble presentert i oktober 2019, sier han at Norge må ta et større ansvar for egen sikkerhet i nærområdene. I tillegg understreker han at Norge må bidra mer til Natos samlede avskrekkings- og forsvarsevne.

Av Bjørn Olav Knutsen, sjefsforsker Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og førsteamanuensis i statsvitenskap, Nord universitet og Kari Tvetbråten, seniorforsker, FFI. Først på trykk i Europeiskpolitikk, 23. februar.

Nyere sikkerhets- og forsvarspolitiske initiativer fra EU, utfordrer imidlertid tradisjonell norsk sikkerhetspolitisk orientering. Utfordringene de europeiske allierte og EU står overfor er at USA mer orienterer seg mot Kina, Asia og Stillehavsområdet. Det transatlantiske verdifellesskapet som har vært basert på en lovstyrt internasjonal rettsorden, blir utfordret av amerikansk unilateralisme. EUs ledere søker derfor å utvikle en europeisk strategisk autonomi i sikkerhets- og forsvarspolitikken.

IKKE BARE NATO

Norge er ikke medlem av EU. Det sa et flertall av Norges befolkning nei til i folkeavstemningen i 1994. Likevel er det tverrpolitisk enighet om at Norge skal utvikle et tett samarbeid med EU, på alle politikkområder. Dette gjelder også på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området. Her har Norge hatt et tett samarbeid med EU siden tidlig på 2000-tallet. Dette kommer til uttrykk i form av en rammeavtale for Norges deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner. I tillegg har Norge en sikkerhetsavtale om utveksling av gradert informasjon, og en administrativ avtale med Det europeiske forsvarsbyrået (EDA). Dette gjør det mulig for Norge å delta i flere sivile og militære EU-operasjoner. Siden 2002 har Norge deltatt i tre militære og ni sivile operasjoner. Eksempler på slike operasjoner har vært politimisjonen i Bosnia-Hercegovina (European Union Police Mission; EUPM) og anti-piratoperasjonen Atalanta utenfor kysten av Somalia.

Et fortsatt grunnlag for europeisk sikkerhet er at de europeiske allierte tar et større sikkerhetspolitisk ansvar og lederskap. Et slikt lederskap kan bare finne sted innenfor rammen av et EU, som innleder et tettere samarbeid med Nato. Vi skriver om dette, i en artikkel i Tidsskriftet Internasjonal Politikk.

I denne artikkelen diskuterer vi innholdet i EUs nyere sikkerhets- og forsvarspolitiske initiativer fra 2017. Vi prøver å forstå grunnlaget for disse initiativene, og hvordan Norge som utenforstående aktør svarer på disse. Mye tyder på at disse initiativene fører til at Norge etter hvert står overfor en ny sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør, med høyere ambisjoner enn tidligere.

EN MER OVERNASJONAL SIKKERHETS- OG FORSVARSPOLITIKK

Når vi i vår artikkel skriver at vi står overfor en ny form for aktør, har det sammenheng med at EU representerer en helt spesiell form for styring i internasjonal politikk. EU styres ved at medlemsstatene er villige til å delegere makt og myndighet til overnasjonale institusjoner. Sikkerhets- og forsvarspolitikken var lenge unntatt fra den europeiske integrasjonsprosessen. Tradisjonelt har denne politikken vært underordnet nasjonal suverenitet.

Nå er dette i ferd med å endres. Sikkerhets- og forsvarspolitikken blir mer overnasjonalt organisert i årene som kommer. Dette har sammenheng med at EU har satt som mål å styrke sin strategiske autonomi. Hensikten er å forsvare og beskytte vitale europeiske sikkerhetsinteresser, i tråd med EUs globale strategi fra 2016. Bakgrunnen er at de sikkerhetspolitiske omgivelsene er forandret. Viktige faktorer er statssammenbrudd i Europas geografiske nærhet, Russlands mer aggressive utenrikspolitikk, brexit og USAs sviktende ledervilje. Det betyr blant annet at USA ikke lenger deler målsettingene om et politisk forent Europa. Dessuten målbærer USA en politikk som i stadig større grad avviker fra EUs på viktige områder, som i Midtøsten.

Jean-Claude Juncker, Donald Tusk, Jens Stoltenberg. Foto: EC

NYE FORSVARSINITIATIVER KOMMER

De nye forsvarsinitiativene omfatter Coordinated Annual Review on Defense (CARD). CARD skal bidra til å samordne nasjonale budsjetter og investeringer på forsvarsområdet. Et annet er Permanent Structured Cooperation (PESCO). PESCO innebærer forpliktelser til kapabilitetsutvikling og operativt samarbeid. Av særlig stor betydning blir etableringen av det europeiske forsvarsfondet (EDF). Fra 2021 skal dette fondet bidra til fellesfinansiering av forsvarsforskning og forsvarsmateriell for å styrke europeisk forsvarsindustri. Et viktig mål blir å styrke den forsvarsteknologiske industribasen, og dermed europeisk forsvarsindustris langsiktige konkurranseevne. Den økonomiske rammen for fondet er foreslått til 13 milliarder euro over syvårsperioden 2021–2027. Hensikten er å rette opp viktige mangler i europeisk forsvar. Samlet skal initiativene sikre utbyggingen av et nærmere europeisk forsvarssamarbeid. Målet fra Europakommisjonen og de fleste EU-lands side, er å etablere en europeisk forsvarsunion innen 2025.

Gjennom å styrke den europeiske forsvarsindustriens konkurranseevne, er målet å holde tritt med den teknologiske utviklingen i Kina, Russland og USA. EU vil unngå at de to første får et for stort forsprang på områder som for eksempel droner og kunstig intelligens, og samtidig gjøre seg mindre avhengig av amerikansk teknologi. Slike initiativer kan dermed bidra til å styrke Nato og sikkerhetssamarbeidet mellom Europa og USA ved at europeiske allierte viser evne til å øke ansvaret for eget forsvar. Dette vil være et bidrag til debatten om den såkalte byrdefordelingen i Nato.

UTFORDRINGER FOR NORGE

Norge ønsker tilgang til de nye EU-initiativene. Det betyr i første rekke PESCO og EDF. Men så lenge EU ikke har kommet til enighet med seg selv om tredjelands deltakelse, er utfordringen at Norge risikerer å havne på sidelinjen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitiske initiativer. En slik manglende deltakelse utfordrer brede norske sikkerhetsinteresser. Dette gjelder både innen materielt og operativt samarbeid, som PESCO, og forsvarsfondet som skal bidra til å styrke europeisk forsvarsindustri og forsvarsforsking.

En norsk forsvarsindustri er åpenbart en nasjonal strategisk sikkerhetsinteresse. Det er derfor nødvendig med en forsvarsindustri som inngår i forsyningskjeden og sikrer gjensidig avhengighet med våre allierte. Når disse EU-initiativene er på plass, vil ikke norsk forsvarsindustri lenger delta på like vilkår med øvrig europeisk industri. En slik tilgang til EUs sikkerhets- og forsvarspolitiske initiativer krever påtrykk fra norske myndigheter. En viktig faktor her er politisk vilje til å øke budsjettene til deltakelse innenfor de europeiske forsvarsinitiativene. Dette krever en nasjonal styrking av midler til forsvarsforskning og utvikling.

EN HELHETLIG STRATEGI ER NØDVENDIG

Våre funn fra artikkelen i Tidsskriftet Internasjonal Politikk viser dermed at det er av betydning å utvikle en mer helhetlig strategi overfor EU. Faktisk viser vår artikkel at Norge som tredjeland er mer avhengig av en slik strategi overfor EU enn mange av medlemsstatene.

Dette må være en strategi som samsvarer med intensjonene i unionens nye forsvarspolitikk. Slik kan Norge bidra til å oppnå likere spilleregler for norsk industri. Dersom Norge deltar, blir bidraget fra norsk side i alt 2,8 milliarder kroner fra 2021 til 2027.

Utfordringen er hvordan Norge kan oppnå legitimitet overfor EU uten å bryte helt med nasjonalt etablerte normer. Disse normene har sitt utspring i en nølende holdning til europeisk integrasjon som igjen er basert på den tradisjonelle atlantiske orienteringen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Samtidig må vi huske at vi ved å knytte oss til EUs nye forsvarspolitikk, bidrar vi til å styrke unionens strategiske autonomi. I dag viser det seg at en slik strategisk autonomi er en vesentlig forutsetning for å opprettholde Nato og det transatlantiske sikkerhetsfellesskapet i årene som kommer. Alternativet er at Europa forsvinner som strategisk aktør i en stadig mer multipolar verden.