Demokrati på norsk – valgkampen og EU

Kommentar ved Jarle Trondal og Nadja Kühn.

Innlegget sto på trykk i Agderposten 22. sept. 2017.

Det er lett å få inntrykk av at norsk politikk utelukkende er en konsekvens av hvilke partier som gikk seirende ut av valgkampen. Forskning viser, ikke overraskende, at all makt ikke sitter i Stortinget.

For å få en mer fullstendig forståelse av demokrati på norsk, bør blikket rettes mot en ofte glemt arena hvor norsk politikk også utformes til daglig: EU-systemet.

Til tross for både brexit og gjentatte kriser, viser studier at EU faktisk er langt unna sammenbrudd. Kriser bidrar ofte til mer integrasjon, ikke mindre.

Europa har blitt mer overnasjonal til tross for utbredte ønsker om det motsatte. Stater og institusjoner knyttes stadig tettere sammen, hvor politikk utformes i økende grad i samspill med overnasjonale organer.

Dette gjelder også for Norge og har konsekvenser for forestillingen om nasjonal politisk suverenitet, Stortingets rolle og for ideen om demokrati på norsk.

Norsk politisk debatt lever i en slags forestilling om at nasjonal politisk vilje i første rekke former offentlig politikk. Europeisk integrasjon utfordrer imidlertid mulighetene til å omsette en slik vilje til praktisk politikk.

Nasjonal suverenitet utfordres ved at EU i praksis knytter til seg norsk forvaltning. Dette gjøres ved å adoptere direktorat og tilsyn og integrere dem stykkevis inn i EUs felles forvaltning. Dette betyr at norske direktorater og tilsyn i praksis opptrer som en del av EU-apparatet.

Norsk forvaltning forholder seg med andre ord til premisser satt av EU, og opptrer således ofte med to roller eller hatter: En norsk og en europeisk. En to-hattet norsk forvaltning uttrykker en dyp form for integrasjon av utøvende myndighet i Europa, og utfordrer direkte Stortingets rolle.

Vi ser med andre ord konturene av et Nettverks-Europa bestående av nasjonale direktorater i tett samspill med EUs egne forvaltningsorganer. Nettverkene oppstår først og fremst for å løse felleseuropeiske utfordringer – som migrasjonskriser og finanskriser.

Ofte utvikler disse nettverkene felles problem- og løsningsforståelse på tvers av landegrenser. Dette bidrar til en harmonisering av offentlige tiltak, men gir samtidig mindre rom for stater til å fronte egne dagsordener.

En slik form for administrativ integrasjon reiser spørsmål omkring vilkårene for nasjonal politisk styring. Integrasjonen som er beskrevet ovenfor, illustrerer også et varig paradoks i norsk europapolitikk; på den ene siden politiske målsettinger om å føre en såkalt aktiv europapolitikk og på den andre siden erkjennelsen av velkjente begrensninger for å drive en slik politikk i praksis.

Den viktigste er Norges tilknytningsform til EU. Målsettingen om en aktiv europapolitikk blir i praksis vanskelig, fordi Norges avtaleverk med EU ikke sikrer politisk representasjon i EUs besluttende organer.

For Stortinget og ideen om folkelig styre er dette utfordrende, siden Norge reduseres til det noen kaller et lobbyland. Uformelle møter i EUs korridorer og Brussels restauranter blir de viktigste arenaene for politisk påvirkning.

EU-samarbeidet har siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, utviklet seg betydelig ved å omfatte stadig nye saksområder. Norge har svart med fortløpende å signere nye avtaler med EU og har i dag over 70 samarbeidsavtaler med EU. Alle gir rett til deltakelse. Ingen gir politiske rettigheter.

EU har i tillegg endret seg institusjonelt med et stadig sterkere Europa-parlament og en sterk utvikling av EU-byråer. Dette har ført til at EUs politiske og administrative makt har blitt betydelig utvidet.

I den senere tid er det også grunn til å anta at EUs mange kriser vil få konsekvenser både for EUs utvikling og for den oppmerksomhet som gis Norge. Brexit vil for eksempel øke kapasitetsutfordringene for EU og gjøre det mer utfordrende å få oppmerksomhet fra norsk side.

Norsk europapolitikk kjennetegnes først og fremst av varige spenninger og iboende paradokser mellom et politisk mål om å føre en aktiv politikk og de avtale- og forvaltningsmessige begrensninger som trekker i retning av politisk passivitet.

Disse begrensningene medfører at norsk europapolitikk blir en handlingsplan for politisk lobbyvirksomhet.

Vi finner flere saker hvor Norge har ønsket å være aktive, men hvor EUs politikk har satt begrensninger. Eksempler finner vi innenfor matsikkerhet, regulering av norsk distriktspolitikk (differensiert arbeidsgiveravgift), liberalisering av petroleumssektoren og strømmarkedet, og det tidligere norske postmonopolet. Det er få norske politikkområder som unngår å bli berørt av EUs reguleringer.

I valgkampen har det norske demokratiet fremstått som en forestilling om at nasjonal politikk utformes utelukkende av norske politiske institusjoner. Dette bildet er stadig mindre dekkende og må suppleres med forestillingen om at norsk demokrati er en integrert del av et felleseuropeisk politisk system.