Direktiver fra EU

Hva er et direktiv?

EU opererer med ulike betegnelser på ulike typer lovgivning.

Forholdet mellom EU som en overnasjonalt organ og den suverene nasjonalstaten er juridisk sett komplisert. Tradisjonelt sett har statene hatt fullstendig kontroll over sine indre anliggender, og med dette full mulighet til å utforme sin politikk og jus som de har ønsket. Bilaterale handelsavtaler og internasjonale konvensjoner har lenge hatt innvirkning på handlefriheten, men disse avtalene har kun vært gjeldende så lenge alle parter har gitt sin tilslutning.

Jus på EU-nivå
Med fremveksten av EU-systemet har det juridiske apparatet fått en ny medspiller. På enkelte områder er EU-lovgivningen suveren i forhold til den nasjonale, noe som betyr at et vedtak i EU har umiddelbar virkning i alle medlemsland. På andre områder er EU-politikk og -jus kun av rådgivende og anbefalende karakter. Det er særlig på et økonomiske og handelspolitiske området at EU har utviklet omfattende regelverk. Myndighet i nasjonal omfordeling (skattesystemet, trygdevesen, arbeidslivspolitikk og liknende) samt utenriks- og sikkerhetspolitikk ligger per i dag hovedsaklig hos nasjonalstatene. Dette er politiske saksfelt som har vist seg å være viktige for nasjonale politikere, og er ansvarsområdet de enkelte statene ikke gjerne gir slipp på.

Tre typer lovgivning
De ulike formene for regulering på EU-nivå har ulik status, og vi skiller gjerne mellom tre typer av disse:

1. Forordning
En forordning er gjeldende i alle medlemsland (også EØS-land, der reguleringen er såkalt "EØS-relevant"). Den gjelder i sin originale tekst, og kan ikke tolkes på ulike måter. Teksten er per definisjon en lov i alle medlemsstater slik den er produsert. I EØS må reguleringen innføres indirekte, her i landet gjennom ratifisering i det norske Stortinget ettersom Norge ikke er medlemmer av alle deler av EU-samarbeidet. Forordninger er ofte tekniske spesifikasjoner som skal hindre konkurransevridning. Et eksempel er størrelsen på skruer til en bestemt type maskineri eller tollregler.

2. Direktiv
Et direktiv er i likhet med en forordning gjeldende i alle medlemsland, men skiller seg fra forordningene ved å være mer generelt utformet. Direktivet setter standarder for et sluttresultat, slik at det er opp til medlemsstatene å bestemme hvordan de skal komme frem til dette målet. Dette åpner for ulike regelverkstolkninger i landene, men målet er som regel å harmonisere et saksfelt. Dette kan for eksempel gjelde et direktiv for kvaliteten på drikkevann; målene er uttalte hva innhold av mineraler gjelder, men landene kan selv velge hvordan vannet skal skaffes, renses og distribueres.

3. Vedtak
Et vedtak gjelder i en konkret sak, og er bindende for den det gjelder. Mange slike vedtak kan komme i forbindelse med tvister og konkurransesaker der uenighet om fortolkningen av et direktiv eller en forordning har oppstått. Den gjeldende EU-myndighet (ofte EU-domstolen) går da inn og tolker regelverket, og bestemmer hvordan det skal forstås.

De implementerte direktivene finnes i offisielle norske oversettelser, mens det øvrige materialet finnes enten i alle EU-språk, eller bare engelsk.

1. EØS-RELEVANTE SAKER

EØS-relevante direktiver, forordninger og vedtak passerer mange trinn fra de forberedes i Europakommisjonen til de vedtas og innarbeides i norsk rett. Behandlingen kan ta fra måneder til år, avhengig av sakstype og innhold.

Ikke alle saker behandles på samme måte i EU-institusjonene. Detaljerte tiltak som gjennomfører allerede vedtatte direktiver og forordninger, vil normalt kunne vedtas av Kommisjonen alene, uten behandling i Europaparlamentet eller Rådet, men som oftest etter obligatorisk konsultasjon med en ekspertkomite med representanter fra EUs medlemsland og EFTA/EØS-landene. hvor også Norge deltar. Vedtaksutkastene som legges fram for ekspertgruppene publiseres ikke av Kommisjonen på EUs nettsider. Det er derfor vanskelig å få oversikt over sakene som er i denne konsultasjonsfasen. De fleste av dem vil derfor først dukke opp på Europalovs nettsider når kommisjonsvedtakene publiseres i EU-tidende.

Forslag til nye  rammedirektiver og forordninger, og også til EU-programmer, vil Kommisjonen legge fram for Europaparlamentet og/eller Rådet. Men forut for dette hender det at Kommisjonen legger fram et utkast til åpen konsultasjon med relevante parter. De offsielle forslagene (KOM-dokumenter) blir offentliggjort på Kommisjonens nettsider, av og til sammen med pressemeldinger og utfyllende underlagsdokumenter.

Hvorvidt saken skal vedtas av Rådet alene (eventuelt etter konsultasjon med Parlamentet) eller i fellesskap av Rådet og Europaparlamentet, avhenger av sakens innhold. EU-traktaten avgjør hvilken prosedyre som skal følges for de ulike saksfeltene. Ved hver traktatsendring er stadig flere saker gått over til å bli vedtatt ved medbestemmelsesprosessen. Den krever at Parlamentet og Rådet må komme til enighet på alle punkter for at rettsakten skal bli vedtatt. I tunge og vanskelige saker kan det føre til at det må gås tre runder i de to institusjonene før man kommer til enighet. Er man fortsatt uenig, må Kommisjonen starteforfra igjen med et helt nytt forslag.

Behandlingen i EØS-organene og Norge
Når EU-vedtakene publiseres i EU-tidende, vil mange av dem være merket som EØS-relevante. Dette er imidlertid en veiledende opplysning som av og til kan være feilaktig eller mangelfull. I EØS-organene tar Norge, Island og Liechtenstein selv stilling til hvilke EU-rettsakter de mener bør innarbeides i EØS-avtalen og om det eventuelt skal bes om tilpasninger.

I Norge vil EØS-sakenes relevans og eventuelle behov for unntak bli diskutert i departementenes ulike spesialtutvalg for EØS-saker. I den forbindelse utarbeides det EØS-notater. De offentlige delene av disse saksfremstillingene legges ut på EØS-notatbasen på Utenriksdepartentets nettsider.

Utkast til EØS-beslutning oversendes i fellesskap av Norge, Island og Liechtenstein til Kommisjonen, som vil forhandle med EFTA/EØS-landene på vegne av alle EU-institusjonene. Kommisjonen kan også etterlyse rettsakter som de tre landene ikke har fremmet.

Når partene er enige om innholdet, går saken til EØS-komiteen, som består av de tre EFTA/EØS-landenes ambassadører og Kommisjonens direktør for utenrikssaker. De langt fleste rettsaktene innlemmes i EØS-avtalen gjennom vedtakene som gjøres på EØS-komiteens møter. Men saker som trenger lovendring eller er av stor nasjonal interesse, krever Stortingets samtykke i etterkant av EØS-komitebehandlingen før vedtaket kan tre i kraft. I slike tilfeller vil regjeringen legge saken fram for Stortinget gjennom en stortingsproposisjon. Hittil har alle slike saker fått Stortingets samtykke. Også saker som Kommisjonen har insitert på at de EØS-relevante, er det funnet løsninger som har gjort at man unngått å bruke den såkalte reservasjonsretten som EØS-avtalen inneholder, men som det er ulike syn på hvilke konsekvenser det kan få dersom den benyttes.

At EØS-komitevedtaket er fattet og er rettskraftig, betyr ikke at EU-rettsakten samtidig gjelder i Norge. Både EU-direktiver og –forordninger må først gjennomføres i norske lover og/eller forskrifter. Men et rettskraftig EØS-komitevedtak gir EFTAs overvåkingsorgan (ESA) myndighet til å kontrollere at dette skjer, både innenfor gitte tidsfrister og på korrekt måte. I motsatt fall kan ESA reise sak om manglende eller feilaktig gjennomføring og ta den til EFTA-domstolen dersom ikke partene kommer til engighet underveis.

Også i EUs medlemsland skal direktivene gjennomføres i nasjonal rett, men her kan arbeidet starte opp tidligere enn i EFTA/EØS-landene, ettersom sakene ikke skal til noen EØS-komite. Likevel gjelder i utgangspunktet de samme frister for gjennomføringene for alle landene, og her gis det sjelden unntak. Dersom regjeringen mener innholdet i EU-direktivet er i samsvar med norsk politikk, er det ingen ting i veien for man starter gjennomføringsarbeidet før EØS-komiteen har gjort vedtak. I mange tilfeller nye EU-regler ikke trenge annen gjennomfølringen enn en henvisning til rettsakten i en norsk forskrift ettersom innholdet allerede er i samsvar med norsk rett.

Når det gjelder EUs forordninger, gjelder disse i medlemslandene som del av den nasjonale retten idet de offentliggjøres i EU-tidende på de nasjonale språkene. EFTA/EØS-landene må derimot gjennomføre disse på samme måte som for direktivene. Når et eldre direktiv revideres, hender det at Kommisjonen foreslår at dette skal skje gjennom en forordning. Dermed sikrer man både en lik og samtidig gjenomføring av innholdet i alle EU-landene. Det er altså ikke alltid noen prinsipiell forskjell mellom direktiver og forordninger, selv om direktivene normalt vil inneholde rammer og gi et visst handlingsrom når det gjelderhvordan innholdet skal implemteres i nasjonal rett.

2. SCHENGEN-RELEVANTE SAKER

Kilde: Omtale av Schengen-samarbeidet på Arbeids- og inkluderingsdepartementets og Justis- og politidepartementets nettsider

I de første årene av Schengen-samarbeidet ble alle vedtak fattet av en eksekutivkomite som bestod av representanter for deltakerlandene. Ved ikrafttredelsen av EUs Amsterdam-traktat 1. mai 1999 ble Schengen en integrert del av EU, og beslutningene fattes nå innenfor EUs beslutningsstruktur. Beslutningsprosessen avhenger imidlertid av hva slags saker som behandles.

• Saker som gjelder visum, grensekontroll, innvandring og andre politikkområder i forbindelse med den frie bevegelighet for personer, samt sivilrettslig samarbeid, hører inn under den såkalte søyle 1 i EU, som også omfatter alle EØS-relevante saker. Det betyr bl.a. at det er Kommisjonen som alene tar initiativ til nye rettsakter. I 2005 fikk Europaparlamentet økt innflytelse ved at medbestemmelsesprosedyren ble innført for de fleste Schengen-relevante som hører til søyle 1. Det medfører at Rådet og Europaparlamentet må bli enige på alle punkter for at en rettsakt skal kunne vedtas. Regler om lovlig innvandring vedtas fortsatt av Rådet ved enstemmighet.

• Saker som gjelder politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker faller inn under den såkalte søyle 3 i EU. Her har ikke medlemslandene i like stor grad overført myndighet til EU-institusjonene. Det innenbærer at medlemslandene fortsatt har initiativrett, selv om Amsterdam-traktaten også har gitt Kommisjonen anledning til å fremme forslag. Alle vedtak på området gjøres av Rådet ved enstemmighet. Det vedtas ikke direktiver, men råds- og rammevedtak (framework decisions) som merkes JI (justis- og innenrikssaker) og ikke EF som beslutninger under søyle 1. I likhet med direktiver må vedtakene gjennomføres i nasjonal lovgivning.

EUs justis- og innenriksministre vedtar programmer og handlingsplaner som gir føringer for prioriteringer og for de forslagene til rettsakter og initiativer som Kommisjonen utarbeider. Det utarbeides flerårige programmer for området frihet, sikkerhet, og rettferdighet. Det gjeldende ”Haag-programmet” omfatter perioden 2005-2010, mens det etterfølgende ”Stockholms-programmetet” forventes vedtatt mot slutten av 2009.

Norges deltakelse i beslutningsprosessen
Da EU og Norge og Island inngikk samarbeidssavtalen som knytter de to landene til Schengen-regelverket, ble det etablert en helt unik struktur. Man opprettet et ”fellesorgan” (Mixed Committee), for drøfting av Schengen-relevante problemstillinger. Fellesorganet består av Rådets medlemmer, Kommisjonen og Island, Liechtenstein, Norge og Sveits. Det møtes på ekspert-, embeds-, ambassadør- og ministernivå.

Deltakelsen i fellesorganet innebærer at Norge har talerett på lik linje med EUs medlemsstater. Etter at Schengen-relevante spørsmål er behandlet i Fellesorganet blir de vedtatt av Rådet, som møtes i umiddelbar etterkant av Fellesorganet.

På samme måte som for EØS-saker behandles en beslutning om å godta nytt Schengen-relevant regelverk som en traktatsak i forhold til Grunnlovens bestemmelser. Dersom gjennomføringen av en rettsakt vil kreve lovendring, medføre økonomiske forpliktelser for Norge i fremtidige år eller beslutningen anses som en sak av særlig viktighet, må Stortingets samtykke innhentes før EU kan underrettes om vedtaket.

Hvis Norge beslutter å ikke godta nytt regelverk, og fellesorganet innenfor gitte frister ikke blir enig om en måte å videreføre avtalen på, vil Norges deltakelse i Schengen-samarbeidet opphøre.